进年来,随着农村牧区改革的深入发展,农村劳动力的合理流动和计划生育国策的推行,原有的以“家庭和土地”为主的保障功能受到了不同程度的削弱。特别是在连续几年遭受自然灾害，返贫、致贫人口大量增加的情况下，如果依然坚持“就业靠土地、保障靠家庭”将阻碍农村生产力的发展和剩余劳动力的转移，不利于农牧业经济的发展和农村社会的进步，不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现。党的十六届五中全会提出，要建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系,推进社会主义新农村建设。因此建立健全农村牧区社会保障体系显的越来越突出和重要。

一、农村牧区社会保障体系存在的问题

1、自然灾害连年发生，农牧民损失严重,救灾体系不健全。改革开放以来，我区在防御自然灾害方面做了大量工作也取得了一定成效，但由于我区地域辽阔,自然气候差异较大,灾害频发,所以自然灾害对农牧业生产经营以及农牧民生活造成的损失依然很大。2000年到2004年，农作物受灾面积占农作物播种面积的比重均在50%以上。农作物受灾面积2000年为57.5%，2001年为64.2%，2002年为54.5%，2003年为61.8%，2004年为60.1%。2005年下降为43.9%。受灾的草牧场2000年为8.2亿亩，2001年为6.9亿亩，2002年为5.4亿亩,2004年为7.6亿亩，2005年为5.9亿亩。

受灾的农牧民能否及时得到经济补偿,不仅直接影响其家庭生活,而且也直接影响农产品的社会供给。而目前的社会救济主要是对遭受灾害后农牧民的生活救济为主,对扶持灾民发展生产的补偿很少。遇有灾害，政府拆资,巨额投入,全社会动员捐款捐物,忙的不亦乐乎。农牧民生活虽得以保障,但也容易引发各种社会矛盾。现实表明,有效的抗灾救灾机制和体系尚不健全。

2、社会救济人数增加。“十五”期间，我区农牧业生产连续遭受了洪涝、冰雹、白灾、旱灾等多种自然灾害，严重影响了灾区农牧民的生产生活，受灾地区农牧民的收入增长缓慢，农村牧区返贫、致贫人口有增无减。农村牧区国家定期定量救济人数增加，2003年国家定期定量救济人数为70857人，2004年增加到76927人。

3、享受“低保”的人数少、覆盖范围小、待遇标准低。农村牧区社会保障制度，是由政府单方面出资，定期向农村牧区弱势群体发放一定金额货币补助金的社会福利救济制度，以保障农村牧区弱势群体的基本生活。按照内政字[2006]17号文件和内政办字[2006]25号文件的要求,从2006年开始,我区建立了农村牧区最低生活保障制度。目前，我区已将40.5万特困人口全部纳入低保范围。既使这样,我区农村牧区的“低保”人数占全区贫困人口的比重仅为30%，还有70%的贫困人口生活没有保障。农村牧区“低保”的标准是每人每年360元,加上特困人口的家庭年人均纯收入,那么农村特困人口的家庭年人均纯收入就为985元,比2005年全区农民年人均生活消费支出2243.79元低1258.79元;牧区特困人口的家庭年人均纯收入就为1185元,比2005年牧民的家庭年人均生活消费支出4005.48元低2820.48元,收不抵支，难以维持最基本的生活需要。

二、农村牧区社会保障体系发展的制约因素

1、受自然灾害影响。近年来，我区自然灾害频发，洪涝、冰雹、雪灾、虫灾等接连发生。致使农牧民的生产生活受到了严重影响。我区农牧民的收入70%以上来源于农牧业生产，严重的自然灾害使其脆弱的抗灾能力和单一的生产结构受到了较大的影响。受灾的农牧民收入锐减，农村牧区返贫致贫人口增加。据调查，2004年我区因灾致贫、返贫人口为94.4万人，2005年因灾致贫、返贫人口为107.8万人，需要社会救济的人口大量增加。

2、受传统观念的影响。长期以来，我国农民一直沿续着“土地和家庭”的保障模式，农牧民的生老病死完全依赖于自身及家庭。另外,由于农村牧区社会保障网络不健全,基层业务经办机构人员不稳定，农牧民对有关政策吃不透，信任程度低，致使农牧民参保意识差。

3、受劳动力转移和家庭规模结构变化的影响。随着农村劳动力转移和分户现象的增多,家庭趋于小型化。家庭的一些基本功能如扶养、赡养、教育等功能逐渐转向大量由社会来承担。农村家庭规模和结构的变化，一方面形成家庭内部保障水平的提高,另一方面说明农村牧区社会保障问题越来越突出,需要社会保障的人数越来越多。2005年,我区农村牧区五保户人数为7.1万人,2006年6月底普查的结果为10.5万人,其中集中供养1.6万人,散居的五保户为8.9万人。

4、农牧业基础设施建设滞后，防灾抗灾能力弱，脱贫效果难持久。目前，农村牧区社会救济的重点一是对遭受自然灾害后农牧民的生活救济，二是对农村牧区贫困人口的生活救济。由于我区的水利、道路交通等农牧业和农村牧区基础设施还很薄弱，农村牧区的防灾抗灾和救灾能力还很低，一旦农牧民遭灾、患病、伤残，马上又会返贫，脱贫效果难持久。另外，社会救助只局限于资金帮扶，贫困户自救、自我脱贫能力非常差。

5、农牧民收入增长缓慢，社会制度难以推行。受客观条件的限制和影响，与城镇居民收入相比，我区农牧民收入增长缓慢。1998年到2005年，农牧民人均纯收入年均增长6.6%，低于同期城镇居民人均可支配收入4.6个百分点。农民除了必要的生活开支和生产支出外,没有更多的钱投入到像养老保险等方面。另一方面乡村集体经济薄弱,绝大多数的村(嘎查)没有能力发展集体经济,无力支持农牧民的社会保障,致使像农村养老、社会保险等制度难以推行。

三、加快农村牧区社会保障体系的对策建议

1、因地制宜，建立多层次的农村牧区社会保障体系。目前我区各地的经济发展还不平衡，不同地区农村牧区集体及个人的经济能力相差悬殊，因而，农村牧区社会保障体系的建立不可能一步到位，也不可能形成一个统一的模式，应根据各地经济发展的具体状况，因地制宜，循序渐进，建立起符合各地区实际的、层次不同的、标准有别的农村牧区社会保障体系。

2、逐步壮大村级集体经济实力，拓宽农村牧区社会保障筹资渠道。农村牧区社会保障体系构建的核心问题是资金来源问题。目前，国家每年都要拿出大笔资金用于救灾、特困救济和优抚补助，但由于自然灾害频繁，返贫人口大量增加，单纯依靠国家兴办农村牧区社会保障事业并提高保障水平，显然既不现实也不可能。因此，通过多种形式和渠道筹集保障资金，则是比较现实的选择。一是积极清理化解村级债务，加大对村级集体经济的扶持力度。通过发展和壮大农村村集体经济来增加村集体养老储蓄；二是建立个人社保账户。按照“自保者获资助”的原则，将个人缴费同国家和集体资助部分记入个人名下，归个人所有，以充分调动广大农牧民参加社会保障的积极性

3、增加对农村牧区的财政投入，加强以水利、交通为主要内容的农村牧区基础建设。目前，我区财政支农支出规模相对较少，财政支农资金占财政总支出的比重很少。据统计，我区财政支农支出比重由2001年的10.4%，下降到2005年的9.7%。较少的农业投入,一方面造成了我区农业和农村牧区基础设施薄弱,抵御自然灾害能力差,减少了农牧民经营收入;另一方面也形成了较差的农牧业生产条件和农村牧区社会环境,不利于乡村集体经济的发展。近年来,我区基础设施建设发展较快，但与全国的平均水平比较,仍有一定的差距。据统计，2005年末,我区通电话的村10837个,占全区村(嘎查)个数的89.3%；通自来水的村4990个,占全区村(嘎查)个数的41.1%；通汽车的村10863个,占全区村(嘎查)个数的89.6%。分别比全国的平均水平低5.5、14.7、6.9个百分点。2005年全区有效灌概面积2702.19千公顷,占全区耕地面积的36.7%,比全国的平均水平低4.6个百分点。要改变这种落后状况,必须加大对农村牧区的投入力度,增加对水利设施、对农村牧区道路、供电、供水、通信等基础设施的投入，以改善农牧业生产条件，改善农村牧区社区环境，保证农村牧区生产生活状况。

4、建立农牧业灾后补偿制度，减少自然灾害损失。一是自然灾害救济制度应逐步由生活救济为主向扶持灾民发展为主转变。目前我国以生活救济为主的自然灾害救济制度，对于保障灾民的生活和安定灾区社会秩序发挥了重大作用。但随着国民经济实力的增强，农村市场化水平和农牧民收入水平的提高,以及收入来源的多样化,这种以生活为主的自然灾害救济制度,需要向扶持发展灾民生产为主转变,既农牧业灾害补偿制度要最大限度地支持农牧业生产和增加农牧民收入。二是大力发展农村牧区保险事业,使其成为农牧业灾后补偿制度的主体。农村牧区保险要由过去单纯人寿保险向财险、生产保障险转变。把农牧民家庭生产经营活动纳入保险,以增强抵御自然灾害的能力,并成为灾后生产救济的重要资金来源。