目前，我国有一半多的贫困人口集中于占县域总数五分之一的贫困地区，这些地区与全面小康社会有巨大的差距。如何确定贫困地区全面建设小康社会的重点和努力方向，建立与全国小康标准基本接轨又适合贫困地区实际情况的全面小康目标，完善贫困地区发展政策体系，帮助贫困地区尽快消灭贫困，实现全面小康目标，对于全国早日建成全面小康社会具有十分重要的意义。

　　从2004年起，国家统计局农村司和国家发改委地区司组成了课题组 [1]，对贫困地区全面建设小康社会的政策体系进行研究，本文是其中的一个部分。

　　一、贫困地区范围及基本情况

　　贫困地区是指相对于其它地区，贫困程度更高，贫困人口更集中，经济、社会、文化发展更落后的集中连片地区。贫困地区的范围在不同的发展阶段，由于研究目的与政策实施对象的不同，所使用的划分依据的不同而改变。现阶段常用的贫困地区概念有：

　　（一）西部地区。从东、中、西三个经济地带看，西部地区常常被定义为欠发达地区。西部地区集中了我国一半的贫困人口和48.1%的低收入人口，2004年贫困发生率为5.7%，低收入人口比重10.5%。 在西部大开发政策实施中，西部的概念扩展到十二省、市、自治区。

　　（二）最不发达县。国家统计局农调总队从2000年起利用全国县域社会经济统计资料，从发展水平，发展活力，发展潜力三个方面对全国2000多个县域的社会经济综合发展状况进行测算。本文将综合指数在全国排序后400个县（市）视为社会经济发展水平最不发达的县。

　　400个最不发达县行政区域面积167.7万平方公里，乡镇7773个，村委会104403个，共有1.7亿人口，其中乡村人口1.5亿万。GDP约占全国县域GDP总值的6.2%。

　　（三）贫困片区。我国在八十年代中期最初的扶贫规划中确定的贫困地区是十八个集中连片的地区。经过二十多年的发展，目前有一些片区基本实现脱贫，有一些地区当时和现在都十分贫困，另有一些地区在过去20年中发展较为缓慢，成为新的贫困地区。

　　（四）贫困县/扶贫重点县。从1985年起，出于集中力量尽快解决贫困问题的考虑，中央以县为单位，按照集中连片的原则，划定了优先扶持的地区。1985年为331县，称为国家级贫困县。在“七五”、“八五”期间，国家又陆续确定了一些县作为信贷扶贫和其他扶贫措施的实施对象。1993年，在八七扶贫攻坚计划中，中央又确定了592个国家级贫困县，这些县分布在全国27个省、市、自治区。2001年，我国制定了“2001-2010年中国农村扶贫开发纲要”，其中确定了592个国家扶贫开发工作重点县(简称扶贫重点县)，分布于21个省（市、区）。

　　2004年，592个国家扶贫重点县行政区域面积243.3万平方公里，乡镇10624个，村委会150528个，人口2.3亿，其中乡村人口2.0亿。GDP约占全国县域 [2]GDP总额的11%。

　　（五）其他贫困区域概念。由于自然、历史、人文和政策的原因，我国还有许多区域的概念有时被定义为贫困地区，如革命老区、少数民族区、陆地边境县等。

　　本报告中分析对象主要是指扶贫开发工作重点县和最不发达县。

　　二、 贫困地区面临的主要问题

　　（一）贫困人口集中，贫困程度严重

　　2004年，扶贫重点县乡村人口占全国乡村总人口的21.3%，但扶贫重点县绝对贫困人口和低收入人口分别占全国农村绝对贫困人口的61.8%和低收入人口的51.8%。贫困发生率为8.1%，低收入人口比重为12.1%。

　　最不发达县的贫困密度更高。最不发达县乡村人口约占全国乡村人口15.9%，但最不发达县的绝对贫困人口和低收入人口分别约占全国的52.1%和39.2%。贫困发生率和低收入人口比重分别高达9.1%和13.0%。

　　全面小康的基本目标是让所有人过“衣食无忧”的生活，不解决贫困问题，全国的全面小康目标就无法达到。因此，贫困人口相对集中的贫困地区在全面小康建设过程中必须特别重视解决贫困问题。

　　（二）有相当高比例的老、少、边县，在全国占有重要位置

　　在扶贫重点县中，有100个是革命老区县，43个是陆地边境县，262个是少数民族县。最不发达县中有50个县是革命老区，22个是陆地边境县，212个是少数民族县。这些县能否稳定发展，关系到革命老区人民对政府的感情，关系我国边境是否能稳定、各民族能否和谐共处，因此对整个国家的安定和繁荣有重要的作用。因此，贫困地区要特别重视社会稳定，要避免出现发展过程中经常会出现的贫富差距过大，社会治安恶化的现象。

　　（三）分布集中，有明显的地理群集性

　　全国参与县域综合发展指数测评的县近2000个，分布于30个省、直辖市、自治区（不包括西藏），322个地区（地级市），但400个最不发达县集中分布于22个省、125个地区（地级市）中，其中360个最不发达县分布于80个地区（地级市）中。同时，贫困县域分布呈地理群集性。400个最不发达县的分布区域从北到南为：

　　齐齐哈尔周边及嫩江流域地区、努鲁尔虎山区和浑善达克沙地以南地区、太行山区和吕梁山区、黄土高原区、康藏、青藏区、秦巴山区、南疆地区、大别山区、武陵山区、九万大山、广西、贵州石灰岩地区、横断山区及滇西地区、四川乌蒙山区、大凉山区以及滇东北高原地区、滇东南地区。另有极少数不发达县分布于鄱阳湖湖区、伏牛山区、赣南山区、皖南山区、五指山区等。一些县由于洪水泛滥或局部条件较差而贫困。与周边地区相比，这些贫困片区明显落后，但其内部较为一致。

　　（四）发展滞后，增长困难，缺乏竞争力和自我发展能力

　　经济发展水平从总体看与其他地区相比大约落后10年以上。与全国县域平均水平相比，贫困地区人均GDP不到一半，农村人均纯收入和职工平均工资为一半左右，人均储蓄存款为四分之一，上述指标均相当于全国县域平均在90年代初的水平。人均财政收入、每百户汽车拥有量、农村人均用电量等指标相当于全国县域平均80年代中期的水平，其中人均财政收入仅为全国县域当前平均水平1/6-1/5左右，每百户汽车拥有量、农村人均用电量约为四分之一。

　　经济增长缓慢，缺乏活力。从2000年到2004年扶贫重点县农民人均纯收入的年增长率为7.5%，城市职工人均工资年均增长14.2%，人均地方财政收入增长年均只有10元左右，到2004年才达到人均152元。

　　投资不足、自我发展能力差。2004年国家扶贫重点县全社会基本建设投资人均为924元，最不发达县为580元，分别是全国县域平均水平的67.8%和42.6%，而且，来源于市场的投资更少。作为市场环境好坏的最敏感指标，扶贫重点县人均利用外资额不到全国农村平均水平的1/7（其中还包括了外资扶贫贷款），而不发达县仅为全国平均水平的1/11，这个指标突出反映了贫困地区在市场竞争中处于极为劣势的地位。

　　经济结构单一，产品缺乏竞争力。2004年扶贫重点县第一产业增加值占GDP的32.4%，最不发达县占42.3%，比全国县域平均水平高10.8个百分点和20.7个百分点。扶贫重点县和最不发达县农业劳动力占全部劳动力的比例比全国县域平均水平高10个百分点左右。如果以出口总额衡量产品竞争力，全部592个扶贫重点县的出口总额仅为18.6亿美元，全部400个最不发达县的出口总额仅为6.5亿美元，只有最发达县域江苏昆山的14.5%和5.1%，广东顺德的25.1%和8.8%。

　　（五）农民生活质量普遍较差，抗御风险能力依然很弱

　　只有不到10%的人口生活在全国农村平均收入水平之上。2004年，扶贫重点县农民人均纯收入为1582元，最不发达县是1465元，分别是全国平均水平的53.9%和49.9%。

　　农户耐用消费品和生活设施的拥有水平比全国农村平均水平落后6-10年。2004年人均住房面积21平方米，低于全国平均27.9平方米的水平；住房为钢筋混凝土结构的农户占全部农户的比例为12.5%，远低于全国平均31.3%的水平；贫困地区有13.2%的农户取得饮用水困难 [3]，有11.1%的农户饮用水水源被污染，饮用自来水的农户，占全部农户的33.4%；每百户拥有摩托车19.1辆；拥有固定、移动电话35.8部，拥有电冰箱5.4台，电视机88.4台，其中彩电52.8台.5%。

　　生活水平不稳定，抵抗风险能力很弱。突出表现在：一是因灾因病返贫比例高。 2004年，扶贫重点县有40.9%的行政村因自然灾害减产3成以上。在当年贫困农户中，遭受严重自然灾害的户占41.1%，有残疾人或重病、大病患者的户占7.8%。二是劳动力就业面窄、收入来源单一。2004年，扶贫重点县有70.5%的农村劳动力从事第一产业，有16.6%的劳动力外出打工，劳动力外出打工人数和打工收入增速连续两年放慢。有近80%的劳动力从未外出打过工。三分之二以上的外出打工劳动力集中在建筑业、制造业、采矿业和餐饮服务业等行业。

　　（六）思想保守，人力资源素质较低

　　一是思想保守，安贫守穷，不思进取，缺乏竞争意识。在特定的自然、社会环境中形成这种思想在许多贫困地区已成为心理定势，贫困地区人口流动率极低。据中国农村贫困监测调查，2004年，贫困地区人均交通、通讯费仅85.1元。

　　二是缺乏现代法律、民主甚至自觉的道德意识。主要表现一是许多人对法律无知或法律意识淡漠，容易在不了解有关法律法规的情况犯法，不会利用法律武器捍卫自己的权利；二是民主意识薄弱，对村级选举参与热情不足、对村务公开监督缺乏兴趣，对于公共事务的参与意识和能力不足；三是缺乏自觉的道德意识特别是公共道德意识，特别是在离开原来的生活圈和人际关系的约束后，许多人的传统道德意识经不住现代社会各种诱惑而崩溃，出现较高的犯罪率。

　　三是知识贫乏、技能不足、信息闭塞。2004年扶贫重点县农村初中文化水平以下的劳动力占到农村全部劳动力的91.2 %，其中，文盲、半文盲劳动力占14%，全部劳动力中，只有11.2%的劳动力接受过技能培训。同时，贫困地区离以因特网为特征的信息社会有很大的距离，目前在扶贫重点县，每万人因特网用户数仅为56.4 户。

　　（七）生态脆弱，环境恶劣，灾害频繁，人和自然矛盾尖锐

　　中国农村贫困地区多分布于自然条件恶劣、生态破坏严重、土地产出率低下的山区，黄土高原区，偏远荒漠地区，地方病高发区，以及自然灾害频发区。据农村贫困监测调查，2004年，在国家扶贫重点县中，平均粮食亩产在100公斤以下的户占7.7%，200公斤以下的户占19.1 %。没有可灌溉耕地的村有24.6%。由于这些地区是我国大江大河的发源地，处于冬季大陆性季风的上风向，目前不仅自身的生态环境面临恶化，危及当地人民的生活，对其他地区的生态环境影响很大。确定过高的经济发展目标不利于当地生态环境的保护和改善。因此，人和自然矛盾特别尖锐的贫困地区要特别重视生态保护，避免忽视生态效益而片面追求经济效益。

　　（八）教育、卫生、科技、社会保障严重滞后

　　与经济发展水平相比，贫困地区的社会发展更为滞后，个别指标与全国县域平均水平相比竟相差20年。

　　在教育方面，虽然经过多年的努力，贫困地区百万人口拥有的学校数、师生比接近或相当于全国的平均水平，学校校舍建设取得明显成效，学校危房面积大幅度减少。但近年来实施的并校措施在一部分贫困地区也造成了贫困儿童入学困难。特别是儿童入学率仍明显低于其他地区，远未达到普及九年制义务教育的标准。据农村贫困监测调查，2004年国家扶贫重点县7-12岁儿童入学率为95.8%，其中贫困农户7-12岁儿童入学率为91.5% ；13-15岁儿童入学率为90.7%，其中贫困农户13-15岁儿童入学率为85.1%。

　　在医疗卫生方面，贫困地区与全国相差近20年的距离：扶贫重点县每万人拥有医院、卫生院床位数和每万人口拥有的医生数约是全国县域平均水平的60%左右，相当于全国1980年以前的水平。至2004年底，尚有27.1%的村没有医疗室，有25.5%的村没有乡村医生或卫生员。

　　在社会保障方面，除民政救济、救助外，养老基金和农村低保制度建设在贫困地区基本上仍是空白。商业性保险处于初始阶段。

　　三、贫困地区全面建设小康社会的发展思路

　　根据全面建设小康社会的要求、贫困地区现状、特点及面临的主要问题，我们认为贫困地区全面小康建设应遵循以下发展思路。

　　（一）将消除贫困、改善生态环境、维护社会稳定作为贫困地区建设小康社会的中心任务

　　各级政府要承认贫困地区可能会长期与其他地区存在差距，要避免片面追求经济发展目标、盲目攀比经济发展水平以及不切实际地实施城镇化、工业化策略的做法，应根据贫困地区的实际情况将缓解(消除)贫困、改善生态环境、维护社会稳定作为贫困地区建设小康社会中的三个中心任务。

　　缓解贫困就是要在尽快全面提高贫困地区农民收入的基础上，提高贫困地区人口的吃、穿、用、住、文化娱乐、健康卫生水平，使贫困地区的人口普遍享受基础设施和基本的社会服务，改善人口的身体素质和文化素质，提高贫困人口的参与能力和抵抗风险的能力，使贫困人口不仅能过上温饱生活，而且具备持久维持温饱生活的能力，从而确保我国的小康建设真正成为一项“惠及十几亿人”的伟大事业。

　　改善生态环境就是要严防贫困地区生态环境的进一步恶化，防止森林、草原、水面、 湿地等从现有水平上缩小和退化，防止荒漠化进一步漫延，改善大气、植被、土壤、水资源质量和数量，从而不仅实现贫困地区的可持续发展，而且为全国的可持续发展做出贡献。

　　维护社会稳定就是既要防止贫困地区区域内贫富差距过大，又防止与其他地区差距过大，同时又要避免发展过程经常会出现的社会治安变差的现象，从而为维护民族团结、边境安定，保持全社会的长治久安做出贡献。

　　（二）将增强自我发展能力作为贫困地区全面建设小康社会的根本途经

　　虽然国家和其他地区对贫困地区的支持非常重要，但贫困地区的可持续发展最终要靠贫困地区自己。世界各国的发展经验表明，只有立足于培养当地的高素质的各种技术人员、行政管理人员、熟练劳动力，切实改善贫困地区的基础设施和市场环境，贫困地区才有自我发展能力，才能持续快速的发展。我国多年的扶贫实践也表明，在贫困地区“造血”功能不足的情况下，“输血”固然很重要，但更重要的是帮助贫困地区建立造血功能。因此，无论是对贫困地区的优惠政策，还是各种外部援助，都应将重点放在帮助提高贫困地区的自我发展能力上。

　　（三）将与其他地区的协调发展作为贫困地区全面建设小康社会的基本策略

　　贫困地区发展是全国整体发展的一部分。因此，一方面，贫困地区小康建设不能走封闭发展道路，要将贫困地区发展与全国的发展统一起来考虑，要通过各种措施将贫困地区与全国紧密联系起来，使其纳入相关经济圈的活动，参与全国资金、劳动力和资源流通市场，并通过国家的相关扶持政策，增强贫困地区自我发展能力，提升贫困地区在全国的竞争能力，提高贫困地区的发展水平和发展活力。另一方面，对贫困地区的扶持力度以保持全国经济的梯度发展、不让贫困地区与周边地区有过于强烈的反差为宜，要尽量通过经济梯度的自然压差让贫困地区需要的资金、技术渗透进来，不应脱离贫困地区发展条件，过度建设与其经济发展水平不相适应的基础设施，或投资与市场及本地区软硬件环境脱节的企业，从而提高对贫困地区扶持措施的效益。

　　（四）将提高人的素质和改善基本社会服务作为贫困地区全面小康建设的新的突破口

　　人的素质的高低决定了资源运用、市场运行的效率，对经济发展起着主导作用。改善基本社会服务对提高人的素质有决定性的作用。但是贫困地区的基本社会服务受到经济发展的严重制约，又反过来影响制约经济的发展。在贫困与贫困因素之间常常演绎互为因果的怪圈，如“因贫致病，因病致贫”，“越穷越生，越生越穷”，“因贫失学，文盲难富”等等。正确选择突破口，对于撕破贫困怪圈，加快小康进程有重要的意义。据研究，影响贫困地区发展的两大类因素，即社会因素和自然因素中，自然的因素很难改变，一些自然因素可能永远不能改变，一些自然因素可能需要很长的时间才能改变，自然条件的差异会使贫困地区与其他地区的差异越来越大，但社会因素是可以改变的，一些社会因素可以在短时间内得到改变，而且通过社会因素的改变可以使贫困地区缩小与其他地区的差异，社会因素主要包括基础设施建设，基本社会服务和人口素质等。在我国扶贫实践中，基础设施建设、基本社会服务改善一直是国家扶贫工作的重点。这对我国取得举世瞩目的反贫困成就起到了重要的作用。目前贫困地区的基础设施已得到明显的改善，县、乡一级的公路硬化进展迅速，一些省、自治区实现了村村通公路、通电、通电视接收设施，通讯设施、校舍建设以及乡村卫生院、室建设也取得很大成绩，但是，人口素质低的问题依然十分突出，贫困农户难以享受这些设施的问题也十分突出。贫困的怪圈还在沿续。当前行政村基础设施建设尚未到位的地区大多处于十分僻远的地区，在这些地区进行基础设施建设的投资巨大、回收周期长、效益不可预期等，相对来说在贫困地区提供免费义务教育服务对贫困可以起到釜底抽薪的作用，切断贫困人口形成链条。因此，我国应在继续支持贫困地区基础设施建设的同时，更加着重于改善贫困地区的基本社会服务和提高人口素质，并使之成为新世纪中贫困地区小康建设的突破口。

　　（五）将经济、社会和生态的协调发展，并最终实现可持续发展作为贫困地区区域发展的最终目标

　　经济、社会、生态的协调发展一是指经济、社会同步发展，二是指经济和社会发展要在生态系统能承载的范围内进行，三是指要让经济发展、社会进步和生态改善相互促进。目前，贫困地区的经济发展水平较低，社会发展更为滞后。长期滞后的社会经济发展已严重阻碍贫困地区的经济发展。因此，贫困地区的社会发展必须得到高度的重视。同时，当前贫困地区的社会经济发展受到生态环境的制约。在许多地区，脆弱的生态系统已不堪承受更多的经济活动。因此，贫困地区的任何发展措施应以不破坏当地的生态平衡的为原则，任何的规划在实施之前必须对其对环境的潜在影响进行充分的论证。贫困地区还必须在发展当地经济与迁出和减少贫困地区人口之间做出认真的权衡。

　　（六）促进贫困区域整体发展、结合重点扶贫政策，以开发式扶贫为主、结合救济求助政策，多层次加快贫困地区全面小康建设

　　根据研究结果，某一区域内某一生活标准之下的人口下降至5%以下时，区域的整体发展对帮助这些贫困人口的作用迅速减弱。在我国大多数地区，农村绝对贫困发生率已降至5%以下，但在低收入标准下的人口比重仍比较高。2004年我国目前尚有内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、新疆等7省（区）农村贫困发生率在 5-10%之间；青海农村贫困发生率为13.6%。以低收入标准衡量，低收入人口比重在10%以上有贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆等7个省（区）。加快这些区域的整体发展的扶持措施仍是非常必要的。但在贫困发生率和低收入比重降至5%以下的地区，开发式扶贫应瞄准更小级的贫困集中区域，如贫困村和其中的农户。

　　由于在许多地区贫困发生率已降到5%以下，并且绝对贫困人口大多难以承担开发式扶贫任务，对这些零星的、插花式的贫困人口，则应采取救济的措施。同时，扶贫开发对象要及时进行调整，要及时将低收入人口纳入扶持范围，更多地扶持虽然达到温饱标准但没有稳定脱贫的低收入人口，使更多的人口实现稳定脱贫。

　　（七）要区别对待贫困地区的不同情况，实事求是地选择最适合当地的发展途经

　　贫困地区的情况千差万别。有的地区严重缺乏自然资源，无地、无水、没有任何其他资源；有的地区自然条件非常恶劣，洪、涝、旱、雹、沙尘暴、霜冻、地震、飓风频发，山高坡陡，有的地区基础设施仍比较缺乏，特别是自然村通公路、电、电话的比重还比较低，有的地区则缺乏信息、资金、技术等等，因此，要有区别地选择全面建设小康社会的发展途经，能发展农牧业的要在生态系统可承载范围内给予大力支持，有条件发展旅游业、农产品加工业以及其他特色产业的国家也应给予大力扶持，实在没有条件发展经济的、过于僻远、自然条件恶劣的或在生态敏感地区的，应将其迁出，切忌一刀切政策。

　　（八）要用效果性指标衡量评估扶贫和小康建设的成就

　　以人为本是构建和谐社会和全面建设小康社会的基本理念。让贫困地区人口过上体面的、有知识的、健康长寿的生活是贫困地区全面建设小康社会的最终目标。贫困地区在全面小康社会建设进程将会取得各种成就。有的是过程性的成就，如基础设施和其他各种工程的建设，有的是效果性指标，是贫困地区人口直接能享受的福利。过程性的成就虽然很重要，是取得效果性成就所必需，但是，毕竟不是直接能享受的。在以前的扶贫实践中，各级政府一般将修学校、建公路、打水井、上企业过程性成就作为扶贫的成就，而实际上评价扶贫成效必须用贫困人口的减少、农户福利水平和发展机会等效果性指标。建立全面、客观和科学的效果评价体系，坚持用效果性指标衡量评估小康成就，将对小康建设策略、途经的选择产生良好的导向作用。

　　[1] 课题组总负责人：郭培章、鲜祖德

       组长：王新怀、张淑英

       成员：刘少军、王萍萍、杨椠 、吴树林 、张  毅、关  冰、李聪敏

　　[2] 包括县、县级市及部分行政区域相对独立、有完整统计数据的区。

　　[3] 饮水困难是指：有下列3中情况之一的称饮水困难。1、与饮用水水源的垂直距离超过500米；2、水平距离超过1公里；3、取水时间超过半小时。

　　（农村司　王萍萍）