摘要：加入WTO后，我国农产品及食品面临更加严峻的挑战，特别是出口食品安全问题已成为阻碍食品出口的关键因素。一方面是由于我国技术水平、生产条件落后、食品法律法规不健全，食品安全标准与国际标准存在差距；另一方面这也是国外设置技术贸易壁垒的结果。因此，有必要研究WTO规则中与食品安全有关的协议，并针对我国与国际标准组织要求之间的距离，弥补不足之处，以期用最短时间与国际接轨，促进我国食品出口。

　　2001年12月11日，中国正式加入WTO，过去的两年是食品行业近年来最不平静的两年，其核心是“食品安全”问题，几乎所有食品行业都被牵涉入内。食品安全问题已成为直接影响我国食品出口企业生存与发展的重要因素，加入WTO后使得这＿形势变得更加严峻.我国在基本解决食物量的安全的同时(food　security)，食物质的安全(food　safety)越来越引起全社会的关注，尤其是作为WTO的新成员，与世界各国间的贸易往来会日益增加，食品安全已经成为影响农业和食品工业竞争力的关键因素。本文通过介绍WTO规则中与食品安全相关的两个协议，针对我国在出口食品安全性方面存在的差距和不足，提出几点建议，希望对我国现阶段出口食品安全问题的认识上有所帮助。

　　一、WTO有关食品安全的规则

　　随着食品贸易额的不断增长，国际市场关于食品安全的纠纷也在增加，WTO为促进世界贸易自由化，解决国家之间贸易争端，达成了﹁系列协议。其中与食品安全相关的协议有两个：《技术性壁垒协议》(以下用TBT)和《卫生检疫措施协议》(以下用SPS)，下面简要介绍一下与食品安全相关的协议内容。

　　1.TBT协议

　　TBT协议由15个条款和3个附件组成，主要内容包括；制定、采用和实施技术性措施应遵循的原则，技术法规、标准和合格评定程序；通报、评议、咨询和审议制度。

　　(1)协议认为如果可能的话，鼓励各成员国遵守国际标准，以国际标准作为本国技术法规、标准和合格评定程序的基础。若没有或因某种原因不适用国际标准，成员国要将自己制定的技术法规、标准和合格评定程序对其它可能受其重大影响的国家予以通报。

　　(2)标准必须建立在合法目标基础上。协议列举了5个合法目标：保护国家安全、防止欺诈行为、保护人类健康和安全、保护动植物生命或健康、保护环境，且标准不会给国际贸易造成不必要障碍。

　　(3)WTO成员要求货物应符合适用于本国产品的强制性的质量、健康和安全标准。进口农产品要符合$PS协定，其中受强制性标准制约进口产品中就包括食品加工设备，某些食品、农业投入品包括化肥、杀虫剂、有毒化学品。受健康和卫生规定制约的农产品包括：鲜果和蔬菜、鲜果汁及其他制作的食品、肉类和肉类产品、奶制品、加工食品。

　　TBT协议不仅适用于所有类型消费品，而且适用于现存标准，包括食品的质量要求，但不适用于SPS协议所囊扩的有关卫生检疫措施。

　　2.SPS协议

　　(1)目标：保证政府出于保护居民，动植物的生命安全而采取的对农产品的限制措施给贸易以最小的影响。

　　(2)内容：应遵循的原则，发展中成员所享有的特殊和差别待遇，争端解决等。一是保证人类和动植物不受粮食或饲料危害(如污染物、毒素或杀虫剂残留)，保护人类不受动植物携带疫病的危害，政府有权采取一系列措施：所有相关法律、法规、要求和程序；工序和生产方法，各种检疫处理；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定；与食品安全直接有关的包装和标签。二是鼓励各成员采纳现有的标准，虽然当存在与国际接受的风险评估技术相一致的科学依据时，成员国可实施更高的标准。关于食品安全措施，它要求WTO成员必须将国家的措施建立在国际食品法典委员会(以下用CAC)推荐采用的标准、指南和建议的基础上。

　　3.中国入世时的承诺

　　(1)自加入时起，在官方刊物上公布已采用的和拟采用的技术法规、标准或合格评定程序的通知。

　　(2)使自己所有技术、标准和合格评定程序符合TBT协议，并完全遵守SPS协定，保证相关法律、法规、要求和程序符合SPS协定。

　　二、出口食品安全的现状及存在的问题

　　1.现状

　　相对于其他出口产品而言，农产品和食品的出口增长较缓慢，其出口额呈逐年下降的趋势。1980年，食品占出口总额的比重为17.22%，1985、1990、1993、1996、1999、2000、2001年的比重分别降为14.74%、11.45%、10.26%、7.93%、5.83%、4.6%、4.8%，2001年比2000年约增长4%左右。这种下降趋势一方面是因为我国出口商品结构调整的结果，另一方面，很重要的一个因素是由于我国农产品和食品自身和外界存在食品安全方面的问题。

　　从外界原因来讲，对于食品进口国而言，食品安全卫生是贸易技术壁垒的最好作用点。SPS中的有关规定实际上授予食品进口国在食品安全卫生问题上以较大的权利。因此，有关食品的安全卫生问题是进行TBT的最好作用点，也是在发生贸易争端时实行贸易报复的最好借口。在中国的对外食品贸易中，国外常常以安全卫生为由对我国食品出口进行限制和打击。因此，有人认为我国有些“物美价廉”的农产品之所以受到“食品安全”的攻击，不是因为“物不美”，真正的原因在于“价廉”。据统计，虽然2002年l～11月我国农产品出口总额比上年同期增长13%，但因受一些发达国家频频实施TBT的阻拦，影响了我国农产品出口的发展。

　　中国食品土蓄进出口商会统计数字表明，由于国外实施TBT使我国在2002年前10个月冻鸡出口下降21.7%，蜂蜜下降34.8%，小龙虾下降48.6%，鸭肉下降13。6%，牛肉出口下降47%，冻兔肉下降69%。《北京青年报》曾记载，自1999年8月至2000年1月的半年时间内，我国有634批出口食品因不符合美国政府的技术法规，遭到美国食品和药物管理局(FDA)扣留，FDA于今年10月10日正式发布《食品企业注册法规》和《进口食品提前通报法规》，并于12月12日已生效。据不完全统计，截止到12月12日，已到FDA完成注册的相关中国企业约有2000家左右，仅占应注册企业的小部分。2002年以来，日本通过改制、修法、强检等手段，进一步强化食品卫生管理，通过TBT限制我国农产品出口意图十分明显。据初步统计，目前日方采取的上述措施已经影响到我国23亿美元的农产品出口，占我国对日农产品出口的40%。

　　从我国本身原因来看，我国许多出口的农产品和食品自身也存在着质量安全方面的问题。同发达国家相比，我国的许多食品生产条件较差、技术落后，有些企业盲目贪大求多，片面追求产量而忽视食品安全，致使出口时受阻。例如，在我国农产品出口中经常因一些农药、化肥残留过高而受阻。据欧盟对从中国进口的茶叶的检测结果表明。农药残留超标呈逐年上升趋势，1997年出口欧盟的红茶、绿茶中氰戊菊酯超标率为16.4%、27.5%，1998年超标率达到42.7%和37.9%。然而，欧盟对农药残留标准却越来越苛刻，按照2000年7月1日欧盟对茶叶中农药最高限量标准的新规定，新标准仅为原来的1／200—1／100，这一措施使我国茶叶出口形势更加严峻。

　　2.存在的问题

　　1995年，WTO的SPS、TBT协定正式承认将CAC标准作为国际法律中促进食品贸易和解决贸易争端的参考依据，基于CAC在国际贸易中所具有的法律地位和权威性的约束力，我们这里主要介绍与CAC标准相比我国存在的差距以及其他一些关于出口食品安全方面存在的问题。

　　(1)食品安全标准。由于我国食品标准体系始建于60年代，在方法上与CAC标准和国外标准有较大差异，具体表现在现行标准与国际不接轨、内容不完善、技术内容落后、可操作性不强、缺少科学依据等问题。特别是在有毒有害物质限量标准方面缺乏基础性研究，在创新方面差距更加明显。早在20世纪80年代初，英，法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准，而中国采用国际标准只有43.7%(至2001年底)，食品行业国家标准采标率仅14.63%。CAC从1962年成立至今，已制定了8000个左右国际食品标准，建立了237种食品的检验标准，41个食品添加剂和54个兽药及25个食品污染物的评估，而中国到目前为止，已批准发布食品卫生及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品储运、食品标签等方面的标准986项，其中仅约有30%采用了CAC的标准。例如，我国现行的食品卫生法对104种农药在粮食、水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水产品等45种食品中规定了允许残留量，共含291个指标。而国际食品法典对176种农药在375种食品中，规定了2439条农药最高残留指标，这说明我国的食品安全标准与国际标准还相差甚远。

　　(2)食品安全法规、合格认证制度。目前，我国进出口食品安全管理的主要依据是《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国进出口动植物检疫法》和《中华人民共和国进出口商品检验法》等法律以及配套法规，现正在执行的配套法规共有100余件。但有些法律存在程序性规制不足，有的与国际组织的有关规定不接轨，而且，立法中缺乏对动植物检疫的风险评估，这不符合SPS协议的要求。例如，我国法律只赋予了检疫机关享有检疫的实体权利和程序上的原则性规定，而缺乏程序上的可操作性的轨制，而程序的缺乏将直接或间接导致争端的产生，对我国很可能造成本可避免的危害。在SPS协议中明确规定了用以评估对人类、动物或植物生命或健康的风险的明确标准，而我国的立法中缺少这样的风险评估程序，在多边贸易中很可能因此而蒙受损失。合格认证是国际上对产品质量和企业管理水平进行评估和监督的一种合格制度。在WTO原则下，经过多年发展，以认证认可为重要内容的全球性合格评定，已成为国际贸易中普遍使用并具有重要影响力的一项国际规则。认证是我国入世后与国际接轨的重要途径。

　　(3)食品安全中科技“瓶颈”制约。在关键检测技术方面，对于目前一些公认的重要食源性危害，不少尚属空白或不够完善，不能满足食品安全控制的需要，在危险性评估技术方面，由于没有广泛的应用规范性评估技术，使得我国现有的食品安全措施在一些方面与国际水平不一致，特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估；在关键控制技术方面，与CAC的要求相比，我国在实施GAP(良好农业规范)和GVP(良好兽医规范)的源头治理方面科学数据上不充分，需要开展基础研究。我国仅有部分出口食品企业应用了HACCP(Hazard　Analysis　and　Critical　Control　Point)技术，而CAC非常强调和推荐HACCP和GMP(良好生产规范)的使用。

　　三、几点建议

　　1.加强出口食品安全的检测与监控

　　HACCP作为提高食品工业现行质量、保证食品控制手段和方法的一项基本制度在我国的推广和使用。在过去的10年中，HACCP系统在控制整个食品链中已占主导地位，它的应用已扩展到“从农场到餐桌”的整个食品加工过程。法国专家劳伦特.坎巴卢这样描述它的作用，在不安全食品通向市场的道路上，HACCP就像拦在前面的一堵墙，食品出口欧美需要达到的基本质量要求就是要符合HACCP质量管理体系的要求，由此可见HACCP的重要性。HACCP的推广不仅可以推动食品出口，也可全面提高中国食品工业的水平。

　　2.建立健全出口食品安全法规、技术标准和认证制度，使之与国际接轨

　　针对加入WTO后我国法规、标准须与国际标准接轨的新形势，我国须对现有的食品安全法律法规体系进行研究、评估、调整，紧密结合SPS、TBT协议等原则要求，对不适应的进行修改，对不足的进行完善，进一步建立、完善我国出口食品安全管理的法律法规体系。积极推广采用国际标准，注意追踪国外先进标准和先进的技术成果，研究、收集各国的技术标准，并主动参与国际标准的制定、修定和协调工作。这不仅能使我们及时了解国际标准动态，还能使国际标准充分反映我们的意见和合理要求，为我国食品出口争取有利的条件。目前，国际标准有取代国家标准的趋势，它是进行国际贸易的主要条件之一。WTO在评审一国食品是否安全时，一般以国际公认的评审机构的代码标准为主，所以，未来我国的食品卫生安全标准应该与国际接轨.遵守SPS的协定，在国际或双边合作组织和机构的援助下，切实提高我国食品卫生安全管理系统的水平。积极开展国际认证，按照现行国际贸易的通常做法和未来发展趋势，食品出口要进入国际市场需获得“白色通行证”--IS09000质量管理体系认证和“绿色通行证”—IS014000环境管理体系认证。随着国内市场国际化进程的加快，我国食品企业必须尽快开展认证工作，与国际惯例接轨，从而增强企业的国际竞争力。

　　3.结合我国国情，应对加入WTO后面临的挑战，加强我国食品安全有关技术的研究和投入

　　在出口食品的监督检验和食品安全质量保证工作中，需要强大的技术支撑。而我国在技术方面明显落后于先进国家，面对新出现的世界性的食源性疾病问题，我国尚缺乏快速准确鉴定食源性危害因子的技术和能力，甚至在食品中无法检测。因此.我们必须加大这方面的基础研究和投入，为我国法律法规的建立与完善提供有力的技术支撑，为技术标准修订提供科学依据，进而增强我国优势产品在国际市场上的竞争力。

　　4.熟悉、了解WTO规则中与食品相关的条款

　　这一方面使我国免受“先行者”或“游戏规则制定者”的欺骗；另一方面我国也可利用WTO规则中的条款保护自己的权益，特别是WTO规则中对发展中国家的优惠例外条款。例如，发达国家给予发展中国家的技术援助；在发展中国家实施TBT协议时遇到困难，技术委员会可全部或部分免除应承担的义务，如果允许适当的动植物卫生检疫措施分阶段实施时，给予发展中成员有利害关系的产品较长的调整适应期以维持其出口机会。当产品涉及到食品安全问题时，不应被动接受，而应该积极利用WTO规则，以“科学”和“风险评估”为依据，进行有效的反击以争取最大利益。

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