4.补贴标准的区域差异较大，不利于缩小业已存在的农民收入的地区差距。一是粮食主产省之间的补贴标准就不一样，例如江苏省每亩直补20元，湖南省只有11元；四川省每公斤粮食直补0.13元，内蒙古自治区则只有0.06元。二是粮食主产省与非主产省之间的补贴差距更大。如北京市每亩直补50～60元，上海市直补60—80元，是湖南省的6—7倍。三是在良种补贴上也存在类似问题。同样是水稻产区的广西、重庆和四川享受不到水稻良种补贴；河南省的南阳地区紧临湖北省，水稻种植面积也很大，但也得不到补贴；江苏省北部的小麦种植面积达几千万亩，但因江苏省仅补贴水稻，不补小麦，而周围的河南省、山东省和安徽省同样种小麦的农民都有补贴，农民反映较强烈。

　　5.有的地方官员对如何处理抓粮食生产和抓农业结构调整及退耕还林的关系感到困惑。

　　三、来自国内外的反映

　　农民(尤其是粮食主产区农民)对“一号文件”反应最热烈，也最积极，有的甚至不相信“天上真的会掉下馅饼”；但同时也担心政策得不到很好落实或不能持久，有的还担心生产资料价格上涨太多或粮价下跌太多。地方政府也因大大缓解了与农民的紧张关系而感到压力减轻，但有些地方反映工作负担和财政压力增大。因有大量调查报道农民和地方政府的反应，本文不再赘述。下面重点介绍国内外学术界和国外媒体对“一号文件”存在的不足的分析和报道。

　　国内研究农村问题的学者大多高度评价“一号文件”，对粮食直补政策大多数持支持态度，但也有一些学者提出了不同的看法或建议。

　　有的学者认为，粮食直补政策的政治效果很明显，但经济效果不明显或政策成本较高。2004年仅实施粮食直接补贴、良种补贴和农机具补贴这三项，政府就至少拿出150亿元资金，按增产粮食387.5亿公斤计算，新增的每公斤粮食的直接补贴成本至少为0.4元，边际成本很高。这还未计补贴政策的执行过程所发生的间接成本。据研究，美国、日本和欧盟对农民收入每补贴1美元，需要执行成本0.5美元(我国各县执行粮补政策的成本约在50-100万元之间)。直接补贴能够稍微增加农民的消费支出，但对生产性投入及生产增长几乎没有影响。一些国家，如印度、菲律宾、墨西哥、肯尼亚等直接补贴挤占了农村基础设施及教育、科技等公共投入资金，使政府财政不堪重负，同时也使农业生产力长期发展缓慢。

　　还有部分学者认为，目前，我国人口中农民还是大多数，以少数人补多数人，担心这种补贴政策难以长期维持下去。任何一项经济政策都是寻求政治支持的工具，但是即使从政治效果上看，第一次推出直补政策所获得的政治支持效果非常明显，但以后同样的补贴强度所获效果就会逐年下降，也即直补的投入报酬递减。

　　有的学者指出，目前的粮食直补实际上是在小经营规模、低技术水平和落后的生产设施的基础上刺激粮食生产，吸引了大量的、已转移的劳动力回流，不利于土地经营规模的扩大。农民特别是种粮农民收入的增加，近期主要靠较高的价格，从长期看，主要有两个途径：一是农村劳动力转移后的土地相对集中带来的规模效益；二是技术进步和基础设施的改善带来的生产力提高。而直补资金的大规模使用也会影响对科技、基础设施投资的增加。如果粮食生产量过多，不利于稳定粮食价格，有可能使粮食生产与农民增收因财政政策措施不当而陷入顾此失彼的怪圈。保持粮食供给的紧平衡有利于稳定和增加粮农的收入。

　　我们对一些著名的国际学者进行调查和进行研讨时，他们大多持赞许的态度，也有学者提出了一些中肯的意见和建议。如韩国农村经济研究院院长李贞焕博士与我们座谈时指出，韩国始于20世纪70年代初的“新村运动”的重点放在农村生产和生活基础设施建设、农业科研与推广、教育培育及农民合作经济组织方面，而不是对农民收入进行大规模直接补贴。诺贝尔经济学奖获得者、美国芝加哥大学Fogel教授在座谈时指出，“从长远看，农村产权制度和要素市场的建立、政府对农业和农民管理制度的改革等，对推动中国农业增长和农村发展的潜力要比任何收入支持的潜力都要大。”美国明尼苏达大学应用系教授Paul Glewwe教授指出，一些发展中国家(如印度、菲律宾、墨西哥、肯尼亚等)因模仿发达国家的农业支持政策，将稀缺的财政资金大量用于农民收入支持，不仅使政府财政不堪重负，也挤占了对农村基础设施、农村科技及教育的公共投资，使得农业生产力长期增长滞缓，进而也拖累了总体国民经济的发展。

　　许多国外媒体对2004年中央“一号文件”都作出了积极的反应，但也有些媒体表示了对“一号文件”效果的疑虑。例如，《亚洲华尔街杂志》2004年3月刊文指出，“尽管中央一号文件非常关注农村和农民问题，但通过中央政府转移支付和农村减免农业税的方法来增加农民收入和解决城乡差距的做法难以奏效。中央一号文件只是解决农民增收难问题的一个短期途径，从长远看，中国迫切需要将农村的经济蛋糕做大，这需要提高农民增加投入和多样化农业生产的积极性。而这需要对农民提供长期土地使用的保证。农村土地合同法的颁布和实施对解决这一问题将起到重要作用，但目前对这一法律的贯彻和落实还很不到位。台湾的经验表明，对土地产权的改革可以使农民的收入长期稳定的增加。”

　　四、结论与政策建议

　　总体上看，2004年“一号文件”在经济、政治及农业政策设计的实践上都具有重要意义。在经济上，“一号文件”成功地遏制了近年来农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距扩大及粮食生产连年滑坡、粮价暴涨的趋势，起到了农民增收和粮食增产的实效；在政治上，“一号文件”赢得了社会各界尤其是农民的广泛支持，大大缓解了由于分配不公而积蓄的社会压力及基层政权与农民之间的矛盾和纠纷；在农业政策设计上，“一号文件”扭转了长期以来我国农业为工业化提供经济剩余、农村为城市化积累初始资本的政策导向，启动了适应我国经济发展水平的全新的农业政策架构。

　　社会各界对“一号文件”反应相当热烈。其中农民(尤其是粮食主产区农民)反应最积极，但同时也担心政策得不到很好落实或不能持久，有的还担心生产资料价格上涨太多或粮价下跌太多。地方政府也因大大缓解了与农民的紧张关系而感到压力减轻，但有些地方反映工作负担和财政压力增大；国内外学术界在充分肯定“一号文件”基本趋向的同时，也提出了一些建议。

　　总之，从国内外各界的反应及我们对政策实施过程的调查和对各项政策方案效果的分析比较结果来看，“一号文件”仍有很大的改善和调整的空间。因此提出以下建议：

　　(一)完善政府管理农业的方式，启动我国“新农业基本法”或“新农村振兴法”的制定工作  综合补贴政策的政治、经济和社会效果来看，“三项补贴”政策应持续化和稳定化，并逐渐加大补贴力度。但短期内不宜大幅增加，而应总结执行过程中存在的问题和不足，并将重点放在提高政策目标的瞄准性和执行效率及制度化上。

　　发达国家对农业的支持政策是通过法律的形式来实现的，从而可保证农业政策的连续性和稳定性，同时也可节约政策制定和执行成本。比如美国政府通过2002年颁布的“农业新法案”对美国未来10年的农业支持政策给予了明确的法律规定；又如韩国始于20世纪70年代的“新村运动”持续数十年，创造了举世瞩目的“汉江奇迹”。

　　建议进一步转变依靠“一事一议”和“一年一个文件”的传统管理农业方式，以“一号文件”中的核心内容为基调，将其中的成功经验和有效措施上升到法律层面，研究制定我国“新农业政策”、“新农业基本法”或“新农村振兴法”，使我国政府对农业的管理步人制度化和规范化的轨道，保证农业支持政策的连续性和稳定性，节约每年政策制定、动员、宣传和执行的成本。

　　(二)粮食生产性补贴应主要瞄准粮食主产区和种粮大户  从长远发展的角度看，要保障我国粮食安全，必须走区域化、规模化和现代化生产经营的道路。为了引导优势粮食品种生产的区域化和规模化，避免2004年“普惠制”补贴政策对农村剩余劳动力转移、土地集中经营等的负面影响，目前的粮食“三项补贴”资金应逐渐向粮食主产区集中，向优势粮食产品集中，向种粮大户集中。对其他农产采取提供转业培训、引导和扶持从事多种经营或为种粮大户提供专业化配套服务增加收入。

　　(三)将粮食风险基金转为生产和消费双重调节基金  同一笔基金根据粮食价格指数波动用于两种目的：一是在粮价上涨时补贴低收入消费者，包括补贴农村贫困户、失地户和城市低保户，以弥补2004年“一号文件”对“弱势群体中的弱势人群”惠及不足的问题；二是在粮价下跌时补贴生产者，也即按最低保护价收购粮食(由财政直接支付售粮农民)，给予粮食生产者以保护价与市场价差价的补贴。

　　(四)建立粮食主产区和主销区之间粮食供销、土地动态平衡及农村劳动力转移聯动机制  主销区根据其在主产区调粮数量及土地动态平衡中所用主产区的土地指标，给予主产区每公斤0.2元左右或每亩400元左右的补贴，并在劳动力对口有序转移方面给予帮助。主产区主要将这笔资金用于补贴种粮大户、农田基本建设及劳动力对口转移培训。

　　(五)大幅度增加农村公共投资，提高农业综合生产能力  包括农村基础设施、推广、培训、科研、农村基础教育和生态环境建设(其见效时间依次延缓，但收效时间依次延长)。贫困地区所需的资金主要靠中央财政转移支付，粮食主产区所需资金由中央政府、主产区地方政府和主销区地方政府共同筹措。其中农村小型基础设施通过以工代赈的形式实施效果较好。中央公共财政应该向中西部倾斜。

　　(六)加快以全国农业行政管理体制及乡镇体制改革为主的农业和农村制度建设，建立城乡协调发展的长效机制  (1)酝酿农业行政管理体制改革。在条件成熟时，成立农业产前、产中和产后及农、林、水、气、土和环境的统一协调、管理和服务部门，改变目前这种产业分割和部门分离的局面，提高行政效率。(2)加快免除农业税的步伐，配套启动乡镇体制改革。尽快在全国范围内免除农业税，在已免除农业税的地区可率先启动以乡镇政府职能调整和减员增效为目标的改革。(3)扶持以农村专业合作经济组织为主的农村“第三部门”的发展，弥补乡镇政府精简后的功能缺位。在法律上给予农村专业合作经济组织以不同于企业的特殊的法律地位，并在税收和信贷方面给予优惠；在发达地区政府可以建立合作经济基金，用于扶持农村专业合作经济组织的发展；在进行乡镇体制改革的地区，可以将政府原有的部分职能(例如农技推广、培训服务等)转移至合作经济组织，增强农村社区的自我管理、自我服务和自我发展的能力。(4)试行农作物保险计划，加快政策性农业保险及期货市场建设，降低农业生产的自然风险和市场风险。