摘要：1994年乌拉圭多边贸易协议，使得各成员国在农产品贸易中的关税和非关税贸易壁垒的保护程度下降，而利用技术性贸易壁垒和动植物卫生检疫措施来实现贸易保护则成为限制贸易的主要形式。本文介绍在WTO框架下，澳大利亚、新西兰如何构建食品安全标准、动植物卫生检疫和风险评估体系，探讨澳大利亚如何根据WTO有关规则解决贸易争端；文章最后讨论了澳大利亚、新西兰的经验对完善我国动植物卫生检疫和食品安全标准体系的启示。

　　在乌拉圭多边贸易谈判中，技术性贸易壁垒和动植物卫生检疫方面的条款被纳入协议文本，目的是减少技术法规和动植物卫生检疫对贸易的限制，并使之建立在科学的基础上。

　　目前我国农业企业正在逐步走入国际市场，但对市场中通行的贸易规则和条款并不完全了解，所以在贸易中屡受挫折。

　　因此，在我国开展技术性贸易壁垒和动植物卫生检疫方面的研究已成为一项非常重要而紧迫的任务。

　　一、澳大利亚、新西兰动植物检疫体系与食品标准

　　乌拉圭回合后，澳大利亚和新西兰政府根据动植物检疫协议和技术性贸易壁垒协议，对本国的动植物检疫体系与食品标准进行了调整，并建立起两国统一的食品标准，使之适应新形势下的要求。

　　改进后的动植物检疫和食品安全体系，对这个地区的动植物、人类、环境的健康和安全形成了更严格的双层保护。第一层是由联邦政府通过食品安全标准、动植物检疫、风险评估三个环节而实现的保护，这三个环节相互联系、相互补充，形成一个有机的整体，即动植物检疫的实施要依据食品安全标准，而食品安全标准的制定和新的动植物产品的进口又需要依据风险评估的结果。第二层是由各州和领地政府针对本区域的农牧业生产和环境的实际情况而制定的各种保护措施。在完善的双重保护措施下，澳大利亚、新西兰能够极大地降低贸易风险，有效地保护本国动植物、环境、人类的健康和安全。

　　(一)食品标准 

    澳大利亚、新西兰设有专门的机构(Food Security Australia New Zealand (FSANZ))制定食品标准。该机构的主要目的是通过保证安全的食品供应，保护澳大利亚、新西兰国民的食品安全与健康。FSANZ是澳、新两国的一个独立的、非政府部门的机构，主要是制定食品标准、食品构成、标签和成分，包括各种物质成分的含量。这些标准适用于所有在澳、新境内生产、加工、出售以及进口的食品。

　　在澳大利亚，FSANZ制定的食品标准包括：食品供应的各个环节，从产品的加工、包装直到餐桌。FSANZ与澳大利亚联邦政府、各州和领地政府有着密切的合作。在制定食品标准方面，FSANZ有一套复杂的操作程序。决策过程基于《澳大利亚、新西兰食品标准法规》的要求，同时也考虑到国际标准和政府政策，以及对两国社会、经济的影响，取决于国际食品标准机构(Codex Alimentarius Council)所作的风险分析和对澳大利亚、新西兰风险管理标准(ASANZ436，1965)的实行情况。

　　FSANZ的主要工作是：提出新的食品标准，对原有的技术标准做出修订和补充，然后报部长联席会议(ANZFR)批准。部长联席会议为FSANZ制定新的标准设定总的方针。部长联席会议的组成人员包括：联邦政府和新西兰的卫生部长、各州和领地的高级政府官员。FSANZ作为观察员参加会议。部长会议将对FSANZ的提议做出重审、修改、实施或否决的决定。

　　(二)动植物卫生检疫 

    澳大利亚检疫检验局(Australian Quarantine and Inspection Service (AQIS))隶属于农渔林业部。它的主要职责是对进入澳大利亚的国际旅客、货物、邮件、动植物及其产品提供检疫检验服务，并对澳大利亚出口的动植物产品进行检验和认证。

　　AQIS的主要业务包括：对出口产品进行检验和认证；通过向出口商提供信息和服务，协助澳大利亚农产品出口；对进口食品进行检验；在促进动植物及相关产品进口的同时，防止病虫害的进入和蔓延；对任何突发性的病虫害采取及时有效的措施。

　　这里，AQIS担负着双重任务：既保护境内的动植物和人类安全，又通过提供优质、高效的检疫检测服务，促进贸易的发展。

　　每年澳大利亚生产出280亿澳元的农产品，其中超过220亿澳元的农产品用于出口，占产值的近80%。AQIS通过检疫，在保护本国动植物、人类和环境安全以及扩大出口市场起到重要作用。需检疫的产品包括肉牛、奶类、水产、谷物、花卉、羊毛、皮革和活的牲畜。AQIS通过提供信息、检验和认证使出口产品符合进口国的要求。绝大多数国家承认AQIS作为澳大利亚产品出口认可的权威机构。这意味着作为一个食品安全的合法监督者，AQIS确保澳大利亚食品出口符合国际标准，这包括产品适合人类消费和商标的真实性。AQIS还担负着对外谈判，帮助已有的和潜在的食品出口商获得进入国际市场的机会。没有这些服务，澳大利亚食品向许多国家的出口将会遇到障碍。在到1999年6月为止的过去4年里，AQIS已与160个新的产品市场磋商了澳大利亚农产品出口事宜，并为改进51个已有市场的出口状况和维护181个受到竞争威胁的市场做出了努力。

　　(三)风险评估 

    澳大利亚生物安全(Biosecurity Australia(BA))机构隶属于农渔林业部。它的主要职责是对进口动植物及其制品可能导致的疫病风险做出评估。这些评估或许需要很长的时间，其结果可能导致政策发生重大的变化。澳大利亚生物安全机构主要承担：改进动植物卫生检疫程序和相关政策；决定某种产品是否被允许进入澳大利亚及其附加条件；为澳大利亚的产品出口提供技术支持。当某一产品的进口没有相应的检疫政策，或对现有检疫政策需要进行重大调整时，需要该机构提交风险分析报告。这适用于：某一产品以前澳大利亚从未有进口；或某一产品虽然已有进口，但新的进口来自于带有不同类型病虫害的国家或地区。进口风险分析报告将对潜在的检疫风险做出确认和分类，并制定新的政策对风险进行管理。澳大利亚生物安全机构还制定了《风险评估手册》，作为撰写评估分析报告的参考。

　　二、如何解决贸易争端

　　(一)WTO解决贸易争端的机制

　　对于执行(Technical Barriers to trade(TBT)／ Sanitary and phy to sanitary(SPS)协议时成员国之间发生的争端，应遵照《关于争端解决的规则和程序协议》来解决。协议由27个条款和4个附件组成，该协议实际上是对关贸总协定第22条和23条规定的具体应用。协议第二条规定设立争端解决机构(DBS)来执行本协议规定的规则和程序。该机构有权设立专门小组、采纳专门小组和诉讼机构的报告、监督本协议的执行并根据协议授权批准延缓减让义务和其他义务的履行。协议第三条规定，DSB的建议和规定不能增加或减少各协议所赋予的权利和义务。为使世界贸易组织发挥有效的职能，DSB必须尽快解决有关争端，使各方之间的权利和义务适当保持平衡。协议第四条规定了磋商的程序。某一缔约方应该在收到磋商请求后，对请求方做出答复，并进行有诚意的磋商。如果经磋商未能解决争端，则请求方可要求建立专门小组，专门小组将针对争议各方递交的提案进行调查和取证，并提出意见。专门小组应由资深的政府和(或)非政府人员组成。但专案小组的成员应确保其独立性、各有不同的背景和丰富的经验，并且不能是争端任何一方的公民。当几个缔约方要求就同一问题设立专门小组时，DSB只需设立一个单独的专门小组，来受理这些投诉并考虑各方的权利。协议第十一条至第十五条对专门小组的职能、工作程序及有关权利做了规定。协议第十七条至第二十一条对有关上诉及DSB意见和规定的执行等问题做了详细的规定。如果各方建议和规定在合理的期限内没有执行，请求方也可采取寻求赔偿和终止减让义务等临时措施，但赔偿应是自愿的，并应和有关协议的精神保持一致。协议的签订为实现多边贸易确立了一个比较合理的争端解决制度，对多边贸易体制的发展提供了安全保障。

　　(二)争端案例分析

　　1.澳大利亚向中国出口活牛  到目前为止，澳洲已经向中国出口了8000头牛，价值超过600万元。但澳、中在活牛贸易中也出现过一些问题。如：2002年9月下旬澳洲一出口商试图将带有疾病的牲畜装船运往中国，在向中国出口的1950头小乳牛中，澳、中检疫官员共发现41头有癣疾的牲畜，并把这些病畜和健康牲畜隔离。然而，该出口商之后又偷偷把被查出有疾病的牲畜送回了准备出口的健康的牲畜中，并额外增加了157头牲畜。当双方兽医再次进行检疫时，发现总共多出198头牲畜，他们当中部分牲畜患有癣疾，并有两头呈现IRB阳性反应。根据澳、中两国的贸易合同，有癣疾IRB疾病传染性的牲畜被禁止发往中国。澳洲检疫官员随即将这一情况通报给中国的主管部门，而中国方面立即做出了取消一切澳洲活牛进口的计划。澳洲检疫服务部门表示，澳方目前正在抓紧时间赶写此事的报告，以尽快与中方磋商，获得中方的理解，并把这一贸易封锁的损失降到最低。

　　2.澳大利亚进口加拿大鲑鱼  本案是WTO成立以来第一起涉及《实施动植物卫生检疫措施协议》的争端。1995年10月5日，加拿大就澳大利亚政府禁止新鲜、冷藏或冷冻鲑鱼进口的问题提出与澳大利亚进行磋商。1995年11月23、24日，双方进行磋商，但没能达成一致意见。1996年12月，澳大利亚政府根据“澳大利亚进口鲑鱼风险分析”报告做出继续采取禁止进口措施的决定。这一报告指出共有24种病菌可能使鲑鱼感染疾病，而从美国和加拿大进口的未经烹饪的、成年野生和海洋捕捞的太平洋鲑鱼是这些病菌的宿主，虽然对人体无害，却可能感染养殖的鱼类，影响鲑鱼生产。加拿大没有要求继续磋商，而于1997年3月7日向争端解决机构请求成立专门小组。加拿大指出澳大利亚禁止鲑鱼进口的某些措施，违反了《1994年关贸总协定》第11条和《实施动植物卫生检疫措施协议》第2、3、5条，剥夺或损害了加拿大根据WTO协议的应得利益。1998年7月22日，上述机构做出报告，裁决澳大利亚禁止从加拿大进口新鲜或冷冻鲑鱼的做法违反了SPS的有关条款。澳大利亚同意执行争端解决机构的裁决，其最后期限为1999年7月6日。

　　通过以上两个案例分析可以看出，在发生贸易纠纷时，澳大利亚是根据WTO有关协议经过磋商或仲裁机构使争端得以圆满解决的。

　　三、经验和对我国的启示

　　(一)澳大利亚、新西兰的经验

　　澳大利亚、新西兰为适应乌拉圭回合的变化，在重建动植物卫生检疫和食品安全体系方面所做的努力和取得的经验是：在WTO框架下，严格遵守有关协议的条款，认真履行已做出的承诺；动植物卫生检疫系统和食品安全标准的建立要尽可能简单、易于操作，以便有效地保护国内动植物、人类的生命和健康，保护自然环境，并最大限度地拓展出口市场。

　　(二)对我国的启示

　　1.建立一个完整的动植物卫生检疫和食品安全体系  我国已有一套动植物卫生检疫和食品安全体系，这包括隶属于国家质量监督局的动植物卫生检疫部门，卫生部制定的食品安全标准，以及近年来建立的各种认证机构。但因多个部门之间联系和协调困难，这样难以形成一个统一的整体，也不利于提高各部门的效率。为了改善我国动植物卫生检疫和食品安全的机制，我们既要发挥动植物卫生检疫、认证、食品卫生每一独立部门的作用，更应该加强部门之间的协调和联系，形成澳大利亚、新西兰目前已采用的第一层环状保护体系。

　　2.动植物卫生检疫为出口服务  目前，我国的动植物卫生检疫还主要是为进口服务，即保证国内的动植物、人类的健康与安全，以及对自然环境的保护。但从近两年我国农产品出口所遇到的技术性贸易壁垒来看，我国应加大对出口产品的检疫和认证的力度。具体的做法是：(1)依据国际标准和进口国的动植物检疫、食品卫生和质量标准对出口产品进行检验和检疫，并出具检验检疫结果的报告。这一报告将作为产品合格的证明供进口国商检部门参考。如果这一措施能够长期坚持下去，我国的商检报告就可能为更多的进口国所接受，提高我国农产品出口在国际市场上的信誉，并降低商检成本；(2)为配合我国农产品的出口和开辟新的市场，动植物卫生检疫部门还应为出口企业提供各国对进口产品所规定的动植物卫生检疫和食品安全标准的信息，以便企业加强对产品的生产、加工和运销等环节的管理，防止污染，以保证出口产品的质量。

　　(三)贸易纠纷的解决应建立在风险评估的基础上

　　目前，我国还没有一个权威的风险评估机构对农产品进出口提供检验、检疫方面的技术援助。因此，在检测手段、认证程序和风险评估等方面还缺乏统一的标准，其结果很难为国际组织和贸易国所完全采纳。在这种情况下，建立一个权威的农产品进出口风险评估机构是非常必要的。这样的机构应该：(1)对原来从未进口的农产品(这里既考虑产品，也考虑国别)做出科学的风险评估报告，并由主管部门决定该产品是否允许进口。(2)为制定食品卫生标准的部门提供对制定新的标准和对原有标准进行修改、补充、重新审查的依据。(3)为与我国相关的农产品贸易纠纷提供科学的依据。这些职能的实行将有助于我国农产品进出口风险评估符合WTO有关SPS／TBT协议的要求，最终形成一个完整的动植物卫生检疫和食品安全体系。

　　(四)制定符合国际标准和我国实际情况的食品卫生安全标准 

    加入WTO一年以来，我国在制定食品卫生安全标准方面已经做出了很大的努力，也取得了显著的成绩。下一步的工作是以充分考虑我国的具体情况为前提，使食品卫生标准与国际接轨，即以国际CAC标准为基础，参考国际上的有关协定、我国政府的政策、动植物卫生检疫部门在实际工作中所遇到的问题，以及风险评估报告来制定有关食品安全标准，以确保我国的动植物、人类的健康与安全，保护环境和使我国的农产品从生产、加工到消费都能符合国际标准和出口的要求。

　　(五)提高我国农产品质量，增强国际竞争力 

    以上几项措施都是为了保护国内资源和环境，促进我国的农产品出口，但是最根本的目的就是要使生产、加工、运销企业充分意识到农产品质量是我们今后农业增强国际竞争力的一个根本的保证。