“三农”（农民、农业和农村）问题是近百年来中国革命和建设的基本问题。从历史的经验看，没有农民从封建地主压迫下的解放，就不可能有新民主主义革命的胜利；没有二十世纪七十年代末人民公社制度的废除，就不可能有改革开放的成功；没有农产品市场化的推行，农业结构不合理的问题可能要比今天要严重得多。伴随着我国经济发展进入新阶段和加入WTO，“三农”问题的现实严峻性和极端重要性日益凸现。在“三农”处于过坎爬坡的关键时期，关心农民、支持农业、发展农村，不仅是现实问题，也是个战略问题；不仅是个经济问题，也是个政治问题。因此，如何从根本上破解“三农”这一难题，已成为目前经济社会发展中需要研究的重要课题。本文提出，现行某些农村制度释放的效应已如强弩之末，必须作出重大调整。

  一、“三农” 审视--现状与问题

  “三农”问题的现状如何？客观地讲，对“三农”问题，党和政府一直高度重视，改革开放以来就实现农民富裕、农业发展和农村稳定，制定了一系列卓有成效的政策措施，并取得了巨大成就。农村经济综合实力不断增强，市场化程度进一步提高。农业结构调整步伐加快，优质农产品比重不断上升。2001年，全省国内生产总值中第一产业增加值突破千亿元大关，达1088亿元，居全国第3位，相当于1978年的3.2倍。1979-2001年，江苏农民人均纯收入由155元提高到3785元，年递增14.9%；农民恩格尔系数由62.3%转变为42.6%，下降19.7个百分点。总体上看，全省农民生活已跨越温饱而走上小康阶段。

  如果把“三农”运行轨迹分为初中后期三个截面，从大量的统计资料可以反映出，改革初中期“三农”经济比较繁荣，后期则发展相对迟滞。初中期持续较快发展的主要原因是：农业体制创新使农业生产潜力得以释放，农业劳动生产率大幅度提高，农业综合生产能力增强；政府较大幅度提高粮棉油等农副产品价格，农产品单位成本降低，加上单一农业结构向多元方向的转变，农民收益增加；非农产业快速发展，尤其是乡镇企业异军突起，大批农民以离乡不离土的方式从土地中走出来，从而活跃了整个农村经济；部分农业富余劳动力离乡离土进城打工，获得了“城市收入”。后期，“三农”经济运行背景已迥异于初中期，相应地各种体制性、结构性、政策性矛盾日益增加以致复杂化，“三农”发展速度放缓。具体表现在：

  （一）农民收入增长困难，城乡收入差距扩大。

  江苏农民收入在经历了八十年代由快速增长到稳定增长、九十年代前期高速增长后，九十年代后期出现增幅减缓的趋势。“表一”显示，“八五”时期，江苏农民人均纯收入年递增22.7%，“九五”年递增7.9%，“九五”比“八五”慢14.8个百分点。1997开始到2000年，农民收入环比增速逐年下滑；2001年农民人均纯收入增幅有所上升，属恢复性增长,但纯农户人均纯收入为3005元,比上年下降7.3%。与此同时，由于城镇居民收入增长快于农民收入增长，1996年后城乡居民收入差距出现拉大之势。1995年城镇居民人均可支配收入比农民人均纯收入高2177.5元，2001年变为高3590元，两者收入之比由1995年的1.89：1扩大为2001年的1.95：1。城乡收入的差距直接导致消费差距的拉大。2001年，全省城镇居民人均消费性支出高出农民人均生活消费支出的1.33倍，而1995年这一数值为0.95倍。

  农民收入增长缓慢，从直接的原因看主要有：一是由于农产品价格不断走低，农民从事农业生产的收入增长不快甚至绝对水平下降。以上年为100，1995年全省农副产品收购价格指数为114.3，1996到2000年各年分别为102.0、94.8、94.6、85.3、100.5。农业对农民收入的贡献减少。1995年农业收入占农民总收入的比重为44.2%，1999、2000年分别为29.6%和26.7%。1996-2000年农业收入年递减3.5%。二是农产品成本高，农民获益困难。据有关资料，2001年7月上旬，我国小麦、玉米、大米、棉花市场价格比国际市场价格分别高27%、60%、42%和37%，并且每年还在以10%的速度递增。三是农民从二、三产业得到的收入增幅下滑。1997年农民从乡镇企业得到的收入高达1001.3元，1998、1999两年没有新的突破，其中1998年比1997年下降10%，1999年虽有回升，但也比1997年下降5%，2000年为人均902.7元，比上年下降4.6％。“表二”说明，“九五”时期农民工资性收入年递增15.1%，比“八五”时期下降7.2个百分点。四是农产品加工增值链条短、附加值低制约农民增收。据测算，价值一元的初级农产品，经加工处理后，在美国可增值3.72元，而我国仅为0.38元。

  （二）农村社会发展减速，农业劳动力转移步履艰难。

  根据国际经验，随着工业化的发展，原来在第一产业的劳动力必然有相当一部分转入第二、第三产业。这是一国或地区产业结构层次提升的表现。而目前包括江苏在内的大部分地区所呈现的农业劳动力就业趋势却与此规律相悖。一方面，耕地面积总体上不断减少，人增地减的矛盾愈益突出，农民家庭经营规模不断缩小，农业剩余劳动力逐步增加；另一方面，非农产业发展不够快，吸纳农业剩余劳动力的能力在下降，从而造成农业劳动力从农业部门转移出去的难度加大。“表三”资料表明，“九五”时期农村社会产出年增速比“八五”时期低22个百分点，其中占农村产出总量三分之二以上的农村工业下降28.1个百分点，而同期全社会总产出下降15.5个百分点，农村总产出增长高于全社会总产出的势头明显减弱。这一状况，就使农业居民的内部就业空间大大缩减。

  长期以来，非农产业在吸纳农业剩余劳动力方面发挥过不可替代的重要作用，但近年来吸纳数量却有减无增。例如乡镇企业，2000年全省乡镇企业从业人员比1995年减少104万人，下降11.2%。原因是随着城市经济体制改革的进展，市场竞争加剧，江苏乡镇企业与全国一样，1995年起出现了下滑趋势，乡镇企业发展中存在的技术落后、管理粗放等问题，以及长期积累下来的结构性矛盾明显暴露出来，乡镇企业发展遇到了新的困难和挑战。为适应生存和发展的需要，江苏乡镇企业加快了产权制度、经营方式等改革和创新，一些落后企业被淘汰，资本有机构成提高。这使乡镇企业吸纳农业劳动力的能力弱化。城市由于国有企业不景气，下岗职工增多，对农村劳动力的使用进行限制，也阻塞了农民的就业渠道。如“表四”所示，“八五”时期全省第一产业从业人员比重下降6个百分点，而“九五”时期仅下降0.2个百分点。

  （三）农业生产的需求约束强化，农业结构层次偏低。

  随着城乡居民生活水平的提高，居民消费结构发生了深刻变化，对粮食和其他农产品需求提出了新的要求，由过去追求数量上的满足转变为质量上的提升，由过去追求吃饱穿暖转变为吃要营养、方便、安全和穿要舒适、美观、富有个性。1990年江苏城镇居民对粮食的直接消费需求为119公斤，到2000年降为75.8公斤，下降36.3%，而对肉禽蛋鱼虾的需求量由43.5公斤增加到60公斤，增长38%；同期农民家庭肉禽蛋水产品消费量由21.9公斤增加到32.7公斤，提高49.3%。农产品市场的这种变化，必然要求有与之相适应的供给结构，否则就会产生供需失衡。

  反观农产品的供给结构，在农产品供求关系发生根本性变化、面临市场约束强化的大背景下，由于长期追求数量型生产方式的惯性影响，与需求结构显得不太适应。近年来，政府加大了农业结构的调整力度，较大幅度地缩粮扩经，积极发展多种经营和农业产业化，大力发展优质高效农业，使农业供求关系有所好转。粮食作物产值与其他农产品产值之比，已由1997年的1：2.38变为2000年的1：3.81。但要从根本上调优农业结构并非一日之功，农业结构调整还存在许多难点。主要是：由于缺乏有效指导，农业结构趋同化现象比较严重；农民获取信息的能力较低，往往在信息不对称的情况下利益受损；存在政府越位现象，易使指导性计划变成指令性计划；农业科技创新进程缓慢，农业劳动者素质偏弱，造成结构调整的起点不高，优质高档农产品的比重提高的速率不快。

  二、“三农”探究--根源与成因

  “三农”问题的根由何来？从表层上看，是缘于农产品价格提高的空间缩小、非农产业增长缓慢、农业结构失衡等因素。但进一步分析，这些表层因素只是某些制度安排下的必然反映，并通过农户经济行为的传导，最终体现为“三农”经济的运行绩效和结果。其流程为：制度基础（深层因素）--行为抉择（表层因素）--运行绩效（经济效果）。因此，“三农”问题发展到如此严重的地步，从根源上讲，是由于制度创新的弱化，以及由此引起的政策效应递减。具体表现在以下方面：

  （一）诱致性制度变迁对农民收入的推动作用减弱。

  1978年以来的农村经济体制改革实质上是以诱致性制度变迁为主的制度变革过程，如家庭联产承包责任制、乡镇企业股份合作制、各种形式的专业技术合作社、农业产业化经营等，它使政府逐步承认了农民对剩余产品的索取权，在一定程度上释放了农户长期以来压抑的积极性。农户成为农业生产、投资、交换、分配和消费的基本单位，成为相对独立的农业经济主体，可以在一定条件下追求利润最大化。农村商品市场体系初步形成，市场机制在配置农村资源的基础性作用得到发挥。但随着农村市场环境的变化，在诱致性制度变迁基础上形成的农村基本经营制度也暴露出不少弊端，其效用不断减弱。

  1.土地占有规模狭小，大大限制了农业劳动生产率和农业商品率的提高。虽然家庭联产承包责任制能够使农户采用精耕细作的劳动集约方式，来提高土地生产率，但它在客观上不利于资本、技术、劳动等生产要素在更大范围内的有效配置，不利于传统农业向现代农业转型。首次农业普查资料（“表五”）显示，江苏平均每户耕地仅有4.86亩。这样小的土地经营规模，市场应变能力弱，非理性成份高，放大了农产品供给的蛛网效应，阻碍了农业由“生计农业”向市场化农业的发展。

表五 江苏农村住户户均经营耕地面积 单位：亩

   2.生产经营方式分散，极低的农民组织化程度与千变万化的大市场之间存在尖锐矛盾。农业生产面临自然风险和市场风险，农户家庭既是农业生产的基本组织，就要同时承担这两种风险。农业的弱质特性决定了一家一户的小农经营势单力薄，在信息不充分、不对称面前，很难单枪匹马闯进现代市场的大门，抵御自然风险和市场风险。政府传统的农业经营管理方式，如替代农民决策，常常使农民利用市场信息来指导有效生产的成本过高，陷入被动地调整结构之中，主体地位不能实现。调查显示，中小规模农户有明显的从众决策行为，这类农户比重为65.6%。

  3.土地流转制度不完善，影响农户的长期经营行为。产权经济学认为，产权是一组权利，主要包括所有权、使用权和收益权。改革后对土地制度的安排是集体拥有所有权和部分收益权，农户拥有使用权和收益权，这对农户来说实际是残缺的产权。其结果，一是不利于实现土地的规模化和市场化，不利于土地向农业技术能手集中；二是由于农民对土地使用缺乏长期预期，不利于鼓励农户投资和保护有限的耕地资源。

  4.乡镇企业受制度变迁路径的影响较大，新形势下存在生存风险和不确定性。体制和机制上的创新曾是江苏乡镇企业迅猛发展的法宝，其创造的“苏南模式”享誉全国。而在八十年代后期逐渐遇到了来自城市工业、外资企业和以温州等地为代表的个体私营经济的挑战，尤其是集体所有制实现形式相对单一，企业产权制度始终存在着产权模糊、政企不分、产权不能转让和配置不当等突出问题，使得乡镇企业既无来自产权主体的利益驱动力，又无来自所有权的自我约束力，企业机制渐趋僵化。近年来改革虽取得了一定成绩，但尚不彻底，一些乡镇企业名义上进行了产权制度改革，运行机制却不够规范，加上经济的日益全球化，乡镇企业的生存风险增大，获利能力不强。

  （二）农业投资体制改革与机制转换滞后。

  改革开放以来，我国对计划经济时代形成的由国家高度集中和统一安排下进行的农业投资活动体制进行了改革，市场机制的作用不断增大，政府投资从无偿到有偿，从单一的财政拨款到发行国债等采取多种方式，原先不利于农业的国民收入分配格局得到改观，并且总的来讲，政府对农业投资的总量是不断增加的，尤其是对农业基础设施建设的投资力度逐步增大。这对加强农业基础地位，改善农业生产条件，促进农业现代化水平的提高起到了重要作用。但是，由于国家财政用于农业支出的资金仍然依靠行政命令和计划手段，缺乏市场运作基础，同时作为政府投资的受益者农户更多的考虑短期回报，与政府投资的目标并不完全合拍，因而农业投资体制和运行机制与市场需求是脱节的。

  “表六”数据显示以下特点：1.农业投资起伏波动较大。九十年代以来全省财政对农业的支出除1994年外都是增长的，但各年的增幅不一样，高低落差达72.6个百分点。“八五”时期财政支农资金年递增18.5%，“九五”时期年递增16.8%，增幅比“八五”略低。2.财政用于农业支出占财政支出的比重总体上呈下降态势。“八五”时期下降0.6个百分点，“九五”时期则下降1.3个百分点，其中2000年所占比重为九十年代的最低点。3.财政用于农业支出占财政支出的比重小于农业增加值在国内生产总值中的比例。2000年前者比后者低4.8个百分点。4.财政支出用于农业的支出增长在大多数年份中低于财政支出的增长。九十年代的十年中，有七年前者增幅低于后者增幅，只有三年反之。“八五”时期财政支农支出年增幅低于财政支出1.7个百分点，“九五”低3.8个百分点。

  政府对农业的支出乏力与现行财政体制和政策有关。我国1994年实行分税制财政体制改革以后，由于将增值税的75%和消费税等划为中央收入，使中央本级收入明显增加，省和市级财政收入总体上也呈增加趋势，县和乡镇两级财政增长却较为困难。省市级财政在财力增长的情况下，并未承担起支农的重任，部分地方在短期利益效应的驱动下将资金投向风险小、见效快、政绩凸显的产业，而极不情愿投向农业。在“财权上收、事权下放”引发财权和事权不对称的情况下，县乡财政比较拮据与诸如乡镇机构人员和农村中小学教师工资、不在编人员的各种开支等之间形成尖锐矛盾，根本无力向农民提供公共产品，相反，却将一些负担转嫁到农民头上，造成农民负担加重，农民对农业的投入不足。“九五”期间，全省农民家庭经营费用支出年增长0.1%，其中购置生产性固定资产支出年递减11%。由此可见，在政府对农业支持现状的背后，潜藏着财政支农体制和政策的深刻制度根源。

  （三）信贷政策不利于农业和农村经济的发展。

  近年来，由于宏观经济环境和金融管理体制的变化，资金投放结构和方向发生了较大变化。在贷款总规模持续增加的情况下，投放结构的非农化、趋利化现象比较严重。首先，农业信贷占贷款的比重明显偏小。1995年这一比重为3.1%，2000年微升至3.9%，相对于工业和商业贷款比重无疑是偏低的，相对于农业经济发展所需资金无疑是杯水车薪。当然，信贷支持工业和商业等产业的发展和结构调整也无可厚非，但对农业这一基础产业来说，现有的信贷结构与构造合理的农业结构之间不相协调。其次，乡镇企业贷款增长缓慢。2000年与1995年相比，乡镇企业贷款规模年递增11.8%，比全部贷款、“三资”企业贷款增幅低3.9个和22.9个百分点。乡镇企业贷款比重从1995年12.3%下降到2000年10.4%。而乡镇企业的主体农村工业增加值在全省规模以上工业经济总量的比重，2000年达41.1%。显然，乡镇企业信贷规模与其对全省经济的贡献份额不相适宜。第三，农业和乡镇企业从国家银行系统获取的贷款份额越来越小。1995年，全省国有商业银行对农业和乡镇企业的贷款占比分别为2.5%、5.1%，到2000年变为1.7%和4.1%。并且从增长情况看，2000年比1995年，农业和乡镇企业贷款分别年增长8%和11.7%，均低于全部贷款16.4%的增幅。第四，农村信用社资金外流，农民从信用社得到的贷款难度加大。1995年，全省农村信用社贷存比为77.3%，到2000年降为63.7%。由于农民从信用社贷款不易，农村高利息信贷现象时有发生。

表七 金融机构贷款年末余额结构变化表 单位：亿元、%

  （四）城乡分割造成城市化发展相对滞后。

  长期以来，严格的户籍制度、对农民的歧视等象一道无形的网，将城乡分割成两个社会、两重天地，限制了城市化的发展，阻碍了农业剩余劳动力的转移和农民收入的提高。为改变不合理的城乡二元经济结构，党和政府采取了包括加快发展小城镇、松动户籍管理等许多政策措施，推动了城市化进程。1990年江苏城市化水平为21.5%，1995年提高到27.3%，2000年升至41.5%（表八）。但目前城市化发展中仍存在着较严重的制度缺陷。一是人口迁徙制度不完善，农民进城仍受到许多行政限制，相关政策不配套。城市用工制度对使用农民工存在事实上的歧视，农民进城享受不到应有的待遇，有的沦为“二等公民”。二是土地流转制度不完善。为吸引农民进城，各地普遍加大了土地流转的实施力度，如江苏规定，进镇经商的农民，在所承包的土地不改变农用地性质的前提下，可以以转让、转包、互换、入股、租赁等多种形式，在集体经济组织的范围内进行流转。但土地对农民的社会保障功能目前还无法寻找出替代途径，使农民还很难凭借放弃土地使用权得到的收益安家立业。三是资本市场发育不成熟，城镇建设难以扩容。融资渠道不畅通，个人和企业投资意愿不足，相对制约了城镇规模扩张。四是现行市管县、镇管村的行政体制，使不少部门可以依托传统体制伸手向农民要钱，加重了农民负担，削弱了乡镇自我积累能力。

  三、“三农”破解--制度与创新

   “三农”问题的出路何在？综上所述，可以得出一个基本的结论：制度是左右“三农”问题的关键因素，解决“三农”问题就必须从制度创新入手，通过加快制度创新步伐，再一次解放农民，发展农村，稳定农业。

  在我国经济发展进入新阶段和加入WTO的新形势下，解决“三农”问题必须确立的指导思想是：首先是“三农”问题的制度创新，政府应当成为主导力量，寄希望于农村自发的制度创新是不现实的。因为农村资本市场、劳动力市场、土地市场的发育等，单纯靠农村自身力量推动不可能成功，只有政府力量这只“看得见的手”发挥宏观调控职能，实现全社会范围内的资源优化配置，造就一个全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境，这才是解决“三农”问题的治本之策。其次要把解决“三农”问题这一系统工程放在“富民强省、率先基本实现现代化”的总体战略中，全面推进农村经济的战略性调整，力争实现解决“三农”问题的新突破。第三要调整国民收入分配格局，一方面加大财政支农力度，另一方面要加快农业投资体制改革与机制转换，同时要注重农业投资体制和运行机制与市场需求在目标上的一致性，防止两者脱节。就现实言，可从以下几方面寻求突破：

  （一）调整农业经营方式，着力提高农民的组织化程度。

  分散和小规模的农业经营组织导致小生产与大市场的矛盾日趋激烈，与加入世贸组织对提高我国农业竞争力的新要求格格不入。必须站在经济全球化、参与国际市场竞争的角度，转变目前的农业经营方式，提高农民的组织化和合作化程度，以减少农民直接面对市场的组织成本及交易费用。提高农民组织化程度最重要的是加快发展农业产业化，培育和发展农民合作组织，让农民分享农产品加工、流通环节和利润，实现农民增收。目前江苏有各类龙头企业900多家，销售收入700多亿元；农村专业合作社已发展到2000个左右，入社人数80万人。但这还远远不够。政府在农业产业化龙头企业的发展上，应扶持一批科技水平高、辐射能力强、经济效益好的龙头企业，形成生产、加工、销售各环节利益共享、风险共担的机制，真正使龙头企业对千家万户起到带动作用。建立农民合作经济组织，可考虑建立综合性和专业性两类。专业性合作组织可以成为龙头企业的原料生产基地，也可以形成相对独立的产业体系和合作经济性质的龙头企业。从实际出发，目前应主要以发展合作制的龙头企业来推进农业产业化经营。还要提高外向型农业的组织化程度，培养国际经纪人队伍。

  （二）适当调整土地政策，寻求建立合理的土地流转机制。

  目前制约农村城镇化的一个重要因素是农民对土地的依赖性较大，担心一旦失去土地后，没有生产保障和来源。为此，必须深化农村土地制度改革，在短期内保留农村土地的社会保障功能的前提下，适当调整现行农村土地政策，完善土地流转机制。包括继续坚持农村土地由农民以户为主承包经营的制度，保持长期不变；鼓励农民在自愿的基础上，加速土地流转，在有条件的地方，逐步实现承包主体的多元化，由一个家庭或若干个家庭的组合担当主体；将市场机制引入土地承包制，推行社会化竞争承包制，加速农业规模化进程，提高土地利用率；也可以以土地作为资本入股，取得其应有的股权和红利收入。这样，可以促进一部分先富起来和在城市有稳定生活来源的农民不再依赖土地，有利于提高农村经济组织化程度与土地使用的集约化，加快农村经济的发展。

  （三）加快户籍制度改革，切实扭转城乡区域阻隔的局面。

  在严格户籍管理的情况下，人口流动的成本较大，容易造成人口流动的凝滞，不利于人口的自由流动和全体国民平等地分享财富，强化城乡二元结构，同时也制约着需求的扩大，影响经济增长。从本质上讲，劳动力不能自由流动是一种国民歧视。目前政府在户籍管理上已作调整，进行了小城镇户期满管理制度改革试点，并取得了一些成效。为确保宪法中规定居民有迁徙自由的贯彻，除少数大城市外，应放松户籍管理，对有固定住所、有生活来源的进城常住人员，经过申请允许变为城市居民，并享受与市民一样的同等待遇；对农民落户城市，改过去的审批制为登记制；逐步使用统一的身份证制度取代目前的城乡户籍管理制度，从身份上彻底消除城乡差别。

  （四）调整国民收入分配格局，加大财政支农力度。

  《农业法》规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”为切实执行这一规定，政府应建立和健全较为规范的农业投入机制，加大对农业的投入力度和深度。这面对越来越激烈的农产品市场竞争态势、越来越高的农业增长成本情境下的必然选择。要进一步改革农业投融资体制，以法律形式约束各级政府对农业的投资行为，明确界定政府在农业投入上的事权和财权关系，确定政府对农业投入的来源渠道，按照公共财政的原则，逐步增加对农村公共设施的投入，增加对科技进步的投入，增加对农用工业的投入，增加对中低产田改造的投入。同时，农村金融资金要重点支持农业产业化龙头企业、农业科技推广项目和进行农业结构调整的农户。通过财政、信贷、集体和农民、外资等多渠道、多层次、宽领域的投入，形成多元化的农业投入新机制。在经济全球化的背景下，还可以通过执行WTO规则中的绿箱政策，加大财政投入力度。

  （五）加快农村社会保障体系建设，保障农民权益。

  现代社会能保持持续发展，社会安定，人民安居乐业，生活富裕，有赖于社会保障体系的建立和完善。这就要求国家根据一定的法律和规定，对包括农民在内的社会成员的基本生活权利给予保障。目前小康型国家的社会保障覆盖面达75%。相比之下，我国城乡居民的社会保障覆盖面还比较低，尤其是农村社会保障覆盖面低。对此，应加快农村社会保障体系建设，根据实际状况，首先将农村主要从事二、三产业的农民，如乡企职工、私营个体劳动者、外出打工者等纳入社会保障体系中，然后逐步扩大范围。作为交换，凡纳入社会保障体系中的农民可放弃土地使用权，以促进农村土地使用权的流转。

撰稿：课题组（刘兴远、施令同） 核稿：沈 岩